‘Er gaat veel goed, maar een goed verhaal ontbreekt’

Governance rond digitaal overheidsbeleid
Interview

Ergens op de formatietafel van het nieuwe kabinet ligt de notitie Actuele kwesties, klassieke afweging: een verkenning naar de governance van het Nederlandse digitaliseringsbeleid. Achterliggende vraag: moet er (bijvoorbeeld) een aparte minister komen voor digitale zaken, gezien het disruptieve karakter van digitalisering van de samenleving. Henk den Uijl is een van de opstellers van de diginotitie en concludeert onder meer: ‘Er is niet één goede oplossing, maar het onderwerp heeft wel meer gezicht nodig.’ Immers: politiek is symboliek. En ook: ‘Er bestaan geen snelle antwoorden op trage vragen’.

Van wie komt de onderzoeksvraag naar governance rond het digibeleid en waarom is die gesteld?

‘Digitalisering zit overal. In de maatschappij, in de politiek. Digitalisering is nu strategisch belegd bij drie ministeries: Economische Zaken, Justitie & Veiligheid en Binnenlandse Zaken. Ze worstel(d)en met de vraag: hoe gaan we alles rondom digitalisering goed aansturen? Wat is een juiste governance, wat is een goed bestuursmodel? Leg je dat bij één partij of persoon neer of blijft het decentraal? Voor de huidige kabinetsformatie wilde de overheid een onderzoek om opties te doorgronden. Centrale vraag: wie moet waar verantwoordelijk voor zijn wanneer het digitalisering betreft? We hebben daarvoor een aantal opties neergelegd.’

De titel van jullie onderzoek is Actuele kwesties, klassieke afweging: een verkenning naar de governance van het Nederlandse digitaliseringsbeleid. Actueel is de digitaliseringsvraag, wat is de klassieke afweging eraan?

‘Verkokering van ministeries is altijd al een probleem geweest bij departementoverstijgende vraagstukken. Dat geldt ook voor het actuele digitaliseringsvraagstuk. Op alle ministeries zijn veel ambtenaren bezig met vragen rond digitalisering. Daar is ook wel eigenaarschap. Maar op de snijvlakken, waar ministeries elkaar nodig hebben, is niemand echt verantwoordelijk. Elke ministerie heeft wel weer een eigen belang of invalshoek. Dat is klassiek nooit anders geweest. Op elk ministerie zit ook veel (digitale) kennis. Die kennis willen ze behouden, maar tegelijk snapt iedereen dat je ook digitalisering moet delen met anderen. En dus wordt er veel vergaderd met losse eindjes. Hoe ga je dat voor de toekomst nu bestuurlijk zo inrichten dat er een goede governance is? Hoe werkt je vanuit je eigen positie samen op generieke thema’s?’

Jullie doen een aantal suggesties voor een governance aanpak. Van een digi-commissaris en regeringscommissaris tot een agentschap, speciale minister en netwerksturing. Tromgeroffel….. Wat moet er besloten worden aan de formatietafel? Wat is de beste route?

‘Het is niet onze taak een bindend advies te geven. Je moet wetenschap en politiek niet gaan vermengen. Het is een politieke keuze, wij dragen (vanuit de wetenschap) voorstellen (of juist bedenkingen) aan. Een van de opties die we aandragen, is om een speciale minister voor digitalisering aan te stellen. Voordeel ervan is dat je maatschappelijk direct het belang ervan aangeeft. Probleem ervan is weer dat we vermoedelijk ook al een klimaatminister krijgen en misschien ook wel een minister voor Groningen. Een ministersinflatie helpt ook niet. Een agentschap kan ook, zoals in Denemarken. Zo’n agentschap heeft veel vrijheid om snel te beslissen. Nadeel daarvan is dat de politiek op afstand komt te staan. Met de digi- en regeringscommissaris hebben we in het verleden minder goede ervaringen gehad. Maar het kan allemaal. We hebben de opties in kaart gebracht, met de pro’s en con’s.’

Dus geen bindend advies?

‘Niet in de uiteindelijke vorm, maar onderliggend geven we wel een duidelijk signaal af. Zorg voor een herkenbaar gezicht en een goed verhaal. Vergelijk het met Vestager bij de EU, vice-premier digitalisering of  Frans Timmermans en het klimaatbeleid van de EU. Timmermans is, zonder dat hij direct eindverantwoordelijk is, het boegbeeld van de milieu boodschap. Vestager voor digitalisering. Kijk, de pers vindt digitalisering, privacyzaken en A.I. interessant. Maar een verhaal over governance (inrichting bestuur) voor digizaken boeit ze niet. Een boegbeeld kan ervoor zorgen dat het onderwerp geagendeerd wordt. De vorm (minister, commissaris, agentschap) daarbij is niet leidend. Er gaat in digitalisering bij de overheid ook heel veel goed. Soms is het beter om gewoon een voort te modderen en te sturen om incrementele verbeteringen. Dat zou ook prima kunnen in de vorm van netwerksturing (een van de aangedragen governance-voorstellen-red). Nadeel daarvan is dat er al zoveel wordt vergaderd in Den Haag en ontstaat er vaak een vacuüm in verantwoordelijkheid. En wil je een goede governance opzetten, kijk dan ook niet alleen naar structuur (poppetjes), maar kijk ook naar strategie en cultuur. Ik weet niet welke keuze uit de formatie komt rollen, maar er zijn geen quick fixes en er bestaan geen snelle antwoorden op trage vragen. Wat we hebben gedaan is opties aandragen waar de politiek een keuze in kan maken. Governance is niet alleen maar techniek, maar ook politiek. We hebben als onderzoekers ook helemaal niet de democratische legitimiteit om hier keuzes in te maken. Dat is niet de taak van de wetenschap.’

Aan het einde suggereren jullie compenserende arrangementen. Leg uit….

‘Welke vorm je ook kiest (minister, agentschap, netwerk, commissaris), realiseer je dat er niet één ultieme oplossing is. Er zitten altijd nadelen aan een gekozen vorm. Realiseer je de nadelen vooraf en houd er rekening mee in je governancemodel. Kies je voor een centrale plek waar je de digivraag belegt, kijk dan heel goed hoe je alle decentrale kennis wel benut en een plek geeft. Leg dat vooraf vast. Het is een illusie dat er een groot masterplan is dat een antwoord geeft op alle vragen. Daarvoor is de vraag domweg te complex. Maar door het symbolisch goed neer te zetten (bijvoorbeeld met een bekend gezicht of een gezaghebbend orgaan), kun je wel het belang van het thema agenderen. Politiek is symboliek. Dat kan bijvoorbeeld ook een vice-premier zijn, alleen heeft die in Nederland (nog) niet zo veel status.’

In de corporate wereld denken ze dan direct in codes. Denk aan de Code Corporate Governance. Is dat hier een optie? Een code digitaal bestuur?

‘Ik ben bang van niet. Wat zou er in zo’n code moeten staan? Het is geen goed idee om te doen alsof je goed bestuur kunt objectiveren, politiek neutraal kunt maken, met een code. Wat goed bestuur is moet een politieke vraag blijven waarover verschil van inzicht kan, misschien wel moet, bestaan. Ik denk aan de casus Scherpenzeel. Dat dorp moest fuseren met Barneveld omdat de provincie vond dat er te weinig “bestuurskracht” was. Maar wat is bestuurskracht? De coalitie van de gemeente, en ook veel dorpelingen, waren het er totaal mee oneens. Wie heeft dan gelijk? Op politiek terrein kun je nu eenmaal van inzicht verschillen. De politieke praktijk is vaak ambivalent, ook in corporate. Two tier of one tier? Een Chief Ethics Officer of juist niet? Een vereniging of een stichting? Wat beter is, staat niet vast. Er is ook een belangrijk verschil tussen governance in de private sector en het openbaar bestuur. De doelen van een bedrijf zijn dikwijls eenduidiger dan die van de politiek. Er is niet per definitie strijd over de vraag waarom deze of gene organisatie op aarde is. In de politiek is dat wel zo, en dus moet je daar extra oppassen met het objectiveren van goed bestuur. Maar het symbolische karakter van politiek geldt natuurlijk ook in de private sector: zonder een goed verhaal heb je niets aan een mooie structuur. Bij codes is er vaak een diepgewortelde wens om door eenduidigheid te creëren onzekerheid op te lossen. Doen we het zus en zo, dan komt het goed, of dan is het goed (in morele zin). In de praktijk blijkt dat dan niet zo te zijn en anders uit te pakken. Door vooraf na te denken over de gevolgen van een gekozen route (bijvoorbeeld een minister) en de nadelen daarvan expliciet aan te geven (de compenserende arrangementen), kun je dit soort vragen vooraf wel helder maken, word je weerbaarder tegen dit soort onzekerheden – zonder dat je ze weg kan halen. Voor digitalisering geldt vooral: maak de impact zichtbaar. Hoe? Dat is aan de politiek.’

Lees hier de hele notitie over governance en digitalisering.

Henk den Uijl MA is onderzoeker en opleidingsmanager bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). Hij is als buitenpromovendus verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam, waar hij zijn proefschrift in de politieke filosofie schrijft over praktische wijsheid voor toezicht en bestuur van maatschappelijke organisaties (verschijnt 12 januari 2022).