Nederland op slot

Het staat momenteel hoog op de agenda in menig boardroom: de stikstofproblematiek. Annet Blokhuis en Cees Kniestedt van Van Doorne bespreken en analyseren het rapport van de Adviescommissie Stikstofproblematiek en de daarin gepresenteerde noodmaatregelen. Hun eerste conclusie: het advies zal op korte termijn weinig soelaas zal bieden aan de stagnatie die zich nu aftekent in de veehouderij, industrie, mobiliteit en bouw. Voor de meeste projecten zal de onzekerheid voortduren.

Stikstofproblematiek

De commotie rond de ‘stikstofproblematiek’ kan ook u als commissaris moeilijk zijn ontgaan. Aanleiding vormde de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 29 mei 2019. Met die uitspraak legde de ABRvS een bom onder het stikstof- en natuurbeleid zoals dat in het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was vormgegeven. De Afdeling oordeelde dat de PAS onvoldoende zekerheid bood dat natuurgebieden zouden worden beschermd tegen een toename van stikstof-depositie ten gevolge van bouw- of industriële projecten. De PAS was in strijd met de internationale verplichtingen die Nederland was aangegaan ter bescherming van de in ons land gelegen Natura 2000-gebieden.

Nederland in rep en roer

Veel kranten kopten dat ‘Nederland op slot’ zou gaan. De NRC wist te becijferen dat maar liefst 18.000 projecten geen doorgang zouden kunnen vinden. Kortom, Nederland was in rep en roer. Het kabinet heeft vervolgens de Adviescommissie Stikstofproblematiek onder leiding van oud-minister Johan Remkes in het leven geroepen. Onlangs presenteerde de adviescommissie haar eerste bevindingen in het rapport met de veelzeggende titel: Niet alles kan. In deze bijdrage willen we aandacht besteden aan het rapport.

Waar ging het ook alweer over?

Nederland heeft in Europees verband afspraken gemaakt over het behoud en herstel van natuurwaarden. De afspraken betroffen zowel bescherming van bedreigde diersoorten en planten als hun leefomgeving. De afspraken zijn vertaald in Nederlandse wetgeving: de Wet Natuurbescherming. In de wet is vastgelegd dat activiteiten die een negatieve invloed kunnen hebben op de zogenoemde Natura 2000-gebieden dienen te beschikken over een vergunning. Dit volgt uit artikel 2.7 tweede lid van de Wet Natuurbescherming (Wnb).

De vergunningplicht uit hoofde van de Wnb geldt voor alle projecten die de natuurlijke habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of die een ‘significant verstorend effect’ kunnen hebben voor de soorten die van een dergelijk gebied afhankelijk zijn. Het probleem is dat in Nederland vrijwel alle Natura 2000-gebieden al te maken hebben met een overschot aan stikstof, zodat iedere activiteit die tot een hogere stikstofbelasting op een natuurgebied leidt – en dat zijn de meeste – eigenlijk niet vergunbaar is.

De PAS probeerde hiervoor een oplossing te bieden. In de Nederlandse traditie van het sparen van kool en geit werd een systeem bedacht waarbij mogelijke positieve effecten op de stikstofuitstoot (bijvoorbeeld reductie door betere stalsystemen of andere autonome ontwikkelingen) al werd ingezet om potentieel stikstof producerende activiteiten toch toe te staan. De ABRvS heeft door deze systematiek een streep gezet. De Afdeling meent dat onvoldoende is aangetoond dat de toekomstige verbeteringen in de stikstofdepositie daadwerkelijk worden gehaald. Een ‘programma op krediet’ is in strijd met Europese regelgeving. Het gevolg: vrijwel iedere activiteit die resulteert in verhoging van stikstofdepositie op nabij gelegen Natura 2000-gebieden kan niet meer worden vergund. Nederland zit op slot.

En nu?

Het Kabinet heeft vervolgens de Adviescommissie Stikstofproblematiek – alias de Commissie Remkes – verzocht een list te verzinnen. Op 25 september 2019 presenteerde de commissie haar eerste voorlopige bevindingen. De Adviescommissie constateerde wat iedereen al wist, namelijk dat er te veel stikstof wordt uitgestoten door de activiteiten die wij in Nederland ondernemen. Met de blokkade van het PAS-instrument door de ABRvS zit er niets anders op dan stappen te ondernemen die daadwerkelijk leiden tot reductie van de uitstoot van stikstof.

De Adviescommissie Stikstofproblematiek adviseert een pakket aan noodmaatregelen die tot een substantiële reductie van stikstofemissie aan de bron moeten leiden. Deze maatregelen zouden zich moeten richten op de volgende sectoren:

• Veehouderij
• Mobiliteit
• Industrie
• Bouwsector

Wat betreft de veehouderij stelt de adviescommissie maatregelen voor die onderscheid maken tussen de verschillende vormen van veehouderij. Een generieke maatregel wijst de commissie af. In plaats daarvan stelt de commissie een gebiedsgerichte aanpak voor, waarbij veehouderijen nabij Natura 2000-gebieden met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen worden gesaneerd. Veehouderijen die blijven bestaan zouden gestimuleerd moeten worden om op korte termijn te investeren in duurzame vormen van boeren.

Wat de mobiliteit betreft, adviseert de Adviescommissie een snelheidsverlaging door te voeren. Langzamer rijden bevordert de doorstroming en vermindert de stikstofemissie. De adviescommissie adviseert in ieder geval om nabij Natura 2000-gebieden de maximale snelheid te verlagen.

Ook de industrie zal zijn bijdrage moeten leveren. De adviezen van de commissie blijven op dit punt echter vaag en beperken zich tot het aanmoedigen van provincies om een ‘activerend beleid’ te voeren, gericht op het stimuleren van nieuwe technieken en innovaties voor de industriële sector. Kortom, op dit punt is weinig concreets te verwachten.

Nog vager wordt het wanneer de commissie spreekt over de bouwsector. Voor deze sector overweegt de commissie dat er winst is te behalen in ‘modulair, energieneutraal, circulair en natuurinclusief bouwen en beter gebruik van innovatieve technieken en materialen’.

Al deze maatregelen zouden vervolgens wat lucht moeten bieden aan de projecten die nu on hold staan. Daarnaast meent de Adviescommissie dat voor relatief kleine bijdragen in deposities geen vergunningsplicht zou moeten gelden. Dat zou een soort drempelwaarde impliceren die ook onder de PAS van kracht was. Het zijn mooie intenties, maar wij vragen ons af of dit te verenigen is met de uitspraak van de Afdeling.

Conclusie

Onze eerste conclusie is dat het advies – helaas – voor de korte termijn weinig soelaas zal bieden aan de stagnatie die zich nu aftekent. Het Adviescollege gaat voor de korte termijn uit van de bestaande wetgeving. Dat betekent dat alleen projecten die – al dan niet door middel van interne of externe saldering – kunnen aantonen dat er geen significante gevolgen kunnen optreden en de projecten die de zogenaamde ADC-toets kunnen doorlopen – dus projecten van groot maatschappelijk en dringend belang met een compensatie – (redelijk) ongeschonden uit de strijd zullen komen. Voor alle andere projecten zal de onzekerheid voortduren. En dat is slecht nieuws.

Het rapport Niet alles kan is hier te downloaden.

Annet Blokhuis is advocaat Van Doorne. Klik hier voor contact.

Cees Kniestedt en partner en advocaat Van Doorne. Klik hier voor contact.