Regelgeving en rolvastheid

Intern toezichthouders in pensioenfondsen, woningcorporaties en zorginstellingen hebben te maken met een woud aan regelgeving en gestapeld extern toezicht. Tips: creëer rolduidelijkheid en wees transparant. Maar vooral: laat je niet afleiden van de kerntaak. ‘Begin met de vraag: waartoe zijn wij op aarde?’

Regelgeving

Actie < - > Reactie: zo heet een van de tentoonstellingen die momenteel te zien zijn in museum de Kunsthal in Rotterdam. Getoond wordt kinetische (bewegende) kunst. De kunstenaars spelen een subtiel spel met krachtenvelden en instabiliteit. Een mooie ambiance voor een symposium over de dynamiek tussen intern en extern toezicht in de semipublieke sector. Ook daarin gaat het immers om het krachtenveld tussen enerzijds de commissarissen, toezichthouders of non-executive bestuurders die intern meekijken met het bestuur en anderzijds de partij die door de overheid als extern toezichthouder is aangewezen, alsmede de externe accountant. Tijdens het symposium – geleid door dagvoorzitter Hélène Vletter-Van Dort - worden de resultaten bekendgemaakt van een onderzoek van Nationaal Register en de Erasmus Universiteit Rotterdam naar de relatie tussen intern en extern toezicht en de uitdagingen daarin. Het onderzoek werd uitgevoerd door Auke de Bos, Annika Galle en Marlène Jans van de EUR en strekte zich uit tot de pensioensector, de zorgsector en de woningcorporatiesector.

Ook herkenbaar in cultuursector

De aftrap van het symposium wordt genomen door Arjan Schakenbos, voorzitter raad van toezicht van de Kunsthal en in het dagelijks leven bestuursvoorzitter van woningcorporatie Vestia. Hij voelt zich aangesproken door de onderzoeksuitkomsten: ‘En dan heb ik het vooral over de intensivering van het toezicht, de overlap en de juridisering van de afgelopen jaren en de discussie over het nut en de noodzaak van de beschikbaarheids- en betrouwbaarheidstoets van intern toezichthouders en governance-expertise in de raad.’ Hij heeft nog wel een tip voor de onderzoekers. ‘Betrek volgende keer ook de cultuursector in het onderzoek. Ook daar is toezicht een hot item, kijk maar naar de problemen bij het Wereldmuseum in Rotterdam en het Stedelijk Museum in Amsterdam.’

‘Ken uw rol en pak die ook’

Alle drie betrokken partijen participeerden in het onderzoek: intern toezichthouders (via enquête/diepte-interviews, extern toezichthouders (via interviews) en extern accountants (via een rondetafeldiscussie). Wat zijn de belangrijkste uitkomsten? Allereerst de relatie tussen intern en extern toezicht. De taken en verantwoordelijkheden van intern toezichthouders zijn de afgelopen jaren enorm toegenomen, als gevolg van een explosie aan regelgeving en juridisering, schetsen de onderzoekers. Het gevaar van overlap met taken van de extern toezichthouder dreigt. Rolvastheid is dus van groot belang. ‘Ken uw rol en pak die ook’, aldus de onderzoekers. Het contact tussen intern en extern toezicht is in alle drie onderzochte sectoren toegenomen, maar de intensiteit en invulling daarvan verschillen. In de pensioensector is extern toezichthouder De Nederlandsche Bank duidelijk aanwezig en is het contact directief van aard. De relatief jonge Autoriteit Woningcorporaties moet nog groeien in de toezichtrol. In de zorgsector is het contact tussen intern en extern toezicht vooral incidentgedreven: pas wanneer er iets speelt in de organisatie, waarbij het in eerste instantie aan het bestuur is om dat te melden. De adviezen van de onderzoekers aan intern toezichthouders: zorg dat je zicht hebt op de relatie van het bestuur met de extern toezichthouder, ken de agenda van de extern toezichthouder, weet wat er op die gebieden speelt in de organisatie en bevraag de bestuurder daar actief en regelmatig over. Moeten intern toezichthouders wakker liggen van het extern toezicht?, zo luidt de vraag aan de zaal. Nee: zo’n tachtig procent steekt een rode stemkaart op (toch nog twintig procent ligt er dus kennelijk wel wakker van). Wel moet er dus wel degelijk intern toezicht gehouden worden op de relatie met de extern toezichthouder.

Aantoonbaar deskundig

In de pensioen- en woningcorporatiesector worden intern toezichthouders bij (her)benoeming getoetst op geschiktheid en betrouwbaarheid. De extern toezichthouder heeft op dat gebied een professionalisering doorgemaakt, is het beeld dat uit het onderzoek naar voren komt. Maar de intern toezichthouders geven ook aan dat ze het toetsingsproces als bureaucratisch ervaren, dat de Autoriteit Woningcorporatie te veel toetst op rechtmatigheid en te weinig op doelmatigheid en dat er sprake is van overlap met de governance-inspecties. In de zorgsector hoeven intern toezichthouders geen geschiktheids- en betrouwbaarheidtoets af te leggen. Dat wordt niet praktisch gevonden, gezien de grote omvang van de sector, bovendien bestaan er al toetsingsinstrumenten in de vorm van accreditatie en zelfevaluatie. Toch pleiten de onderzoekers om ook in de zorg een geschiktheids- en betrouwbaarheidtoets in te voeren (voor grote organisaties), gezien het grote maatschappelijke belang van de sector, met kwetsbare stakeholders. Zolang die toets nog niet is ingevoerd, zouden intern toezichthouders in de zorg moeten kiezen voor een uitgebreide zelfevaluatie onder externe begeleiding. Er zou volgens de onderzoekers dus sprake moeten zijn van een toets in alle drie sectoren, naast extern begeleide zelfevaluatie, plus transparantie daarover. ‘U moet als intern toezichthouders aantoonbaar deskundig zijn’, aldus de onderzoekers. Overigens wordt één toets voor alle sectoren geen optie gevonden, zo blijkt uit het onderzoek, de sectoren zouden te veel van elkaar verschillen. In de zaal is juist veel steun voor een sectoroverstijgende toets: zeventig procent van de opgestoken stemkaarten is groen.

Wel of geen regulatory expert?

De onderzoekers pleiten ook voor de introductie van een regulatory expert in het intern toezicht: een specialist op het gebied van wet- en regelgeving, om de toenemende juridisering het hoofd te bieden. Permanente educatie van intern toezichthouders op dat thema gaat niet ver genoeg, aldus de onderzoekers. De deelnemers aan het onderzoek waren echter verdeeld over nut en noodzaak van zo’n regulatory expert. Raden van toezicht zijn te klein om voor elke discipline een expert te benoemen, was een van de argumenten. In de zaal blijkt dezelfde verdeeldheid: het aantal voor- en tegenstander is ruwweg fiftyfifty. Hoe moeten intern toezichthouders dan omgaan met de juridisering? De onderzoekers: ‘Maak afspraken met het bestuur over het zo nodig inhuren van externe expertise en kijk ook welke expertise in de organisatie zelf aanwezig is, zodat je daarop als intern toezichthouder een beroep kunt doen.’

Vraag accountant ook naar the smell of the place

Tot slot de relatie tussen de intern toezichthouder en de extern accountant. Belangrijk is benoeming door het juiste orgaan, aldus de onderzoekers. Bij pensioenfondsen bijvoorbeeld wordt de accountant benoemd door het bestuur en niet door de intern toezichthouder, zoals volgens de onderzoekers wel zou moeten. ‘De accountant moet kunnen fungeren als de ogen en oren van de intern toezichthouder.’ Sta als intern toezichthouder ook stil bij de aard en omvang van de controle-opdracht, stellen de onderzoekers: ‘Een te beperkte opdracht en budget leiden ook tot een beperkte controle.’ Wat betreft het contact tussen intern toezichthouder en de extern accountant is er een aantal duidelijk verschillen tussen de sectoren aan te wijzen. De zorg heeft van alle onderzochte sectoren het minst contact met de externe accountant. Overigens is er in die sector ook geen sprake van een wettelijke controleplicht op alle onderdelen. Tips voor alle drie sectoren: zorg dat de extern accountant niet alleen rapporteert aan de auditcommissie, maar aan alle intern toezichthouders. En: overleg minimaal één keer per jaar zonder aanwezigheid van het bestuur met de extern accountant. Intern toezichthouders moeten ook de juiste vragen stellen: bespreek niet alleen financiële kwesties, maar vraag de accountant ook naar observaties over de toon aan de top en de cultuur, the smell of the place. De zaal hoeft niet meer overtuigd worden van de onmisbaarheid van de extern accountant voor de kwaliteit van het intern toezicht: op de stelling wordt gereageerd met een zee van groene kaarten. De bottomline van het onderzoek: creëer als intern toezichthouder rolduidelijkheid, acteer rolvast en wees transparant over het toezicht op de relatie tussen het bestuur en extern toezichthouder enerzijds en de relatie en besproken thematiek met de extern accountant anderzijds. En: sta open voor vernieuwing, blijf werken aan continue verbetering.

Proportioneel toezicht

Aansluitend haken drie sprekers uit de drie onderzochte sectoren aan op de presentatie van de onderzoeksresultaten. Voor de pensioensector is dat Nicole Beuken, algemeen directeur ABP en zelf onder meer toezichthouder en niet-uitvoerend bestuurder in de pensioensector. Ze verwijst naar een uitspraak van Richard Happé, emeritus Belastingrecht: ‘Sinds de crisis van 2007 vermenigvuldigen toezichthouders zich als konijnen.’ Met die uitspraak is Beuken het ‘van harte eens’. Ze schetst het woud aan wet- en regelgeving en het gestapelde toezicht waarmee ABP te maken heeft. ‘Ik raak soms de weg kwijt en het bestuur ook.’ Al die regels en toezichthouders creëren een afvinkcultuur, schijnzekerheid en ontnemen het bestuur de eigen verantwoordelijkheid, aldus Beuken. ‘Wordt de deelnemer beter van al die regels? Krijgen ze er een beter, geïndexeerd pensioen door, tegen minder kosten? Het toezicht richt zich op regels, terwijl het juist ondersteunend moet zijn aan de doelen.’ Beuken wil het dan ook omdraaien: natuurlijk moet de organisatie compliant zijn, maar de doelen moeten weer voorop komen te staan: ‘Begin met de vraag: waartoe zijn wij op aarde?’ Bij ABP vormen missie, visie en strategie, gedragen en meetbare doelen en risicobeheersing het kompas voor de dagelijkse aansturing, samen met helderheid over (on)gewenst gedrag. Dan kan er volgens Beuken sprake zijn van proportioneel toezicht: het bestuur stimuleren om heldere kaders en doelen te formuleren en van daaruit toezien of het bestuur de goede dingen doet. Daarbij moet er sprake zijn van een relatie die zich kenmerkt door transparantie en vertrouwen, verdiend en herbevestigd door het onvervaard melden van zaken die misgaan aan de extern toezichthouder en het openlijk bespreken van dilemma’s. Bestuurders en toezichthouders moeten dus een andere koers gaan varen op basis van het true north (de belangen van de deelnemer): het verhaal van Beuken spreekt de zaal duidelijk aan en krijgt een warm applaus.

Olifantenpaadje

Guido van Woerkom vertegenwoordigt als voorzitter van koepelorganisatie VTW het perspectief van intern toezichthouders in de woningcorporaties. Na incidenten in de sector (met Vestia als bekendste voorbeeld) zijn regelgeving en toezicht in de sector aangescherpt, schetst Van Woerkom. De slinger is echter te ver naar de andere kant doorgeslagen, betoogt hij aan de hand van een aantal voorbeelden. Zo zegt hij over het toetsen op rechtmatigheid in plaats van op doelmatigheid door de Autoriteit Woningcorporaties: ‘Het toetsen op doelmatigheid behoort niet tot de wettelijke opdracht, volgens de Autoriteit, maar er moet toch een olifantenpaadje te vinden zijn om het daar wél met elkaar over te hebben?’ Verder is er een overlap tussen de visitatiecommissies en de governance-onderzoeken van de Autoriteit, volgens Van Woerkom. ‘We willen graag een streep zetten onder die visitatiecommissie.’ Ook de verplichte jaarlijkse rapportages met de plannen van de woningcorporatie voor de komende vijf jaar worden ervaren als bureaucratie: de rapportages blijken niet te worden gebruikt door de gemeenten en raken al snel achterhaald door de sterk veranderende omgeving. ‘De systeemwereld dreigt de leefwereld van de huurder onder te sneeuwen’, aldus Van Woerkom. Hij pleit voor het ‘oprekken van de binnengrenzen’: het creëren van ruimte binnen de regelgeving om als woningcorporatie weer gericht te kunnen inspelen op individuele wensen van huurders. Verder is ontzuiling tussen de verschillende sectoren nodig om samen kwetsbare groepen in de maatschappij te kunnen ondersteunen en zo te bouwen aan een inclusieve samenleving. Die maatschappelijke taak moet volgens Van Woerkom ook worden toegevoegd aan governancecodes. ‘We moeten toezicht houden vanuit de samenleving.’ Tot slot pleit Van Woerkom voor één governancecode voor alle maatschappelijke sectoren: zorg, volkshuisvesting, onderwijs, pensioenen en cultuur.

Geen standaardrecept voor nieuwe competenties

Intern toezichthouders in de verschillende sectoren moeten in de snel veranderende context hun eigen weg zien te vinden, benadrukt Martin van Rijn, bestuursvoorzitter Reinier Hagagroep. ‘Je moet vanuit verschillende perspectieven kunnen kijken naar de prestaties van de organisatie en een goed afgestelde maatschappelijke antenne hebben. Intern toezichthouders moeten zich volgens Van Rijn ook bewust zijn van de transparantieparadox: stakeholders voortdurend op de hoogte houden van elk denkbaar risico leidt niet automatisch tot meer vertrouwen, maar kan ook onzekerheid en angst tot gevolg hebben. Verder moeten intern toezichthouders een klimaat scheppen waarin bestuurders hun onzekerheden en dilemma’s openlijk durven delen. ‘Bepreek met elkaar de achterkant van het gelijk.’ Het is allemaal gemakkelijk gezegd, maar moeilijk gedaan, aldus Van Rijn. ‘Voor het ontwikkelen van deze competenties is geen standaardrecept te geven. Intern toezichthouders moeten van hun stoel durven komen en voortdurend de weg naar voren verkennen.’

Richt focus op digitalisering, niet op compliance

Het laatste woord is aan Willem van Hassel, voorzitter van het Nationaal Register en zelf een ervaren toezichthouder. Hij pleit allereerst voor het vervangen van de term intern toezichthouder door commissaris. Het gáát immers niet alleen om toezicht houden, de kerntaken omvatten ook de advies- en de werkgeversrol. ‘Bij toezicht wordt er vaak alleen in de achteruitkijkspiegel geblikt, terwijl het juist moet gaan om vooruítkijken. Wanneer de adviestaak van de commissaris goed tot zijn recht komt, is er vaak helemaal geen toezicht meer nodig.’ Commissarissen moeten zich volgens Van Hassel dan ook niet primair bezighouden met compliance. Natuurlijk moet de extern toezichthouder op de hoogte gehouden worden, maar dat is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het bestuur, aldus Van Hassel. ‘Behalve als de relatie tussen bestuur en extern toezichthouder te wensen overlaat of als er iets speelt in de organisatie.’ De focus voor de commissaris moet liggen bij het maatschappelijk bestaansrecht van de organisatie en het van daaruit intensief betrokken zijn bij de formulering van de strategie. Zeker nu de digitalisering exponentieel toeneemt en elke sector raakt. ‘Veel organisaties lopen het gevaar over vijf jaar niet meer te bestaan.’ Regeldrift en gestapeld toezicht mogen niet afleiden van die kerntaak, zoals nu vaak wel het geval is, aldus Van Hassel. ‘Bij de woningcorporatie waar ik toezicht houd, kregen we in zes maanden tijd drie toezichthouders over de vloer, terwijl we tegelijkertijd de nieuwe strategie moesten zien te ontwikkelen.’ Ook Van Hassel pleit voor één sectoroverschrijdende code in plaats van drie. ‘Ik heb in alle drie sectoren toezicht gehouden en het komt in de governance steeds op hetzelfde neer.’ Zijn slotzin vormt een mooie opdracht, die zowel de interne als de externe toezichthouders in de zaal mee naar huis kunnen nemen: ‘Laten we pas op de plaats maken op het gebied van regelgeving en toezicht en weer ons boerenverstand gebruiken.’

Het gepresenteerde onderzoek 'Uitdagingen in de relatie tussen intern en extern toezicht!' bestelt u hier.