Stel raad van toezicht verplicht bij zbo’s

16 december 2024

Public governance

Raden van toezicht bij zelfstandige bestuursorganen vervullen een bufferfunctie tussen minister en zbo-bestuur. Ze hebben zicht op de dagelijkse bedrijfsvoering en kunnen kritischer vragen stellen, zonder de schijn van politiek gemotiveerde beïnvloeding. Het is dan ook zinvol om bij (grote) zbo’s een raad van toezicht verplicht te stellen. Een analyse op persoonlijke titel van Cornelis van der Werf.

In de private sector is het, op grond van het Burgerlijk Wetboek, de taak van de raad van commissarissen (rvc) toezicht te houden op het bestuur van de onderneming. De rvc ziet erop toe dat de raad van bestuur of bestuurder handelt in het belang van de aandeelhouders, maar ook van andere stakeholders, zoals werknemers, klanten en de samenleving. Daarmee draagt de rvc bij aan de checks and balances en corporate governance van de onderneming. Via het jaarverslag legt de rvc publieke verantwoording af, met als doel bij te dragen aan transparantie en het vertrouwen van de markt en stakeholders in de onderneming.

Op afstand van het ministerie

Binnen de publieke sector kennen we zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Deze organisaties zijn bewust ‘op afstand’ van een ministerie geplaatst om overheidstaken op een efficiënte, deskundige en onafhankelijke wijze uit te voeren. Ze lijken in bepaalde opzichten op private organisaties. Dat roept de vraag op: in hoeverre is er verschil tussen het toezicht in de publieke sector (public governance) en het toezicht in de private sector (corporate governance)? Om antwoord te geven op die vraag is nagegaan welke zbo’s een raad van toezicht (rvt) hebben. Dit is aangevuld met een korte literatuurstudie naar wat bekend is over het functioneren van rvt’s bij zbo’s. Verder zijn interviews gehouden met drie rvt-voorzitters van zbo’s en een rvc-voorzitter.

Raden van toezicht bij ZBO’s

Zelfstandige bestuursorganen zijn overheidsorganisaties die zelfstandig functioneren en niet onder de directe verantwoordelijkheid van een minister vallen, maar wel te maken hebben met toezicht vanuit de minister. Zbo’s hebben als kenmerk dat ze bepaalde taken uitvoeren die specifiek zijn toegewezen (bijvoorbeeld het toekennen van uitkeringen), maar ze beschikken over een zekere mate van autonomie om deze taken te vervullen. Ze opereren dus onafhankelijk van politieke beïnvloeding, maar werken wel binnen de kaders die de overheid stelt.

Aantal zbo’s in Nederland

In het zbo-register zijn alle zbo’s opgenomen. Het register bevat informatie over de 98 zbo’s in Nederland (peildatum oktober 2024). Het aantal zbo’s fluctueert overigens sterk door de jaren heen. Eind vorige eeuw waren er nog meer dan 500 zbo’s, met een grote diversiteit aan inrichting en vormgeving. De Algemene Rekenkamer sprak van 'wildgroei'. De Kaderwet zbo’s (uit 2007) had als doel algemene regels voor organisatie, toezicht en verantwoording van zbo’s. Door fusies en wetswijzigingen zijn destijds diverse zbo’s opgeheven. Maar er zijn tevens diverse nieuwe zbo’s opgericht. Momenteel is de omvorming van ProRail naar een zbo in parlementaire behandeling.

Publiekrechtelijk en privaatrechtelijk

De vier grootste zbo’s zijn het UWV, de SVB, TNO en NWO (Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek). Ook uitvoeringsorganisaties als COA, het CBS, de Rijksdienst voor het Wegverkeer, (RDW), het Kadaster en de Kamer van Koophandel zijn een zbo. Daarnaast hebben verschillende toezichthouders zoals De Nederlandsche Bank, Autoriteit Financiële Markten, Autoriteit Consument en Markt en de Nederlandse Zorgautoriteit de juridische status van een zbo.

Er bestaan twee soorten zbo’s: publiekrechtelijke en privaatrechtelijke. Publiekrechtelijke zbo’s zijn bij wet ingesteld, waarin wordt bepaald wat de taken en bevoegdheden van het bestuursorgaan zijn en hoe het orgaan wordt samengesteld. Voorbeelden hiervan zijn CBS, TNO, UWV. Privaatrechtelijke zbo’s zijn privaatrechtelijke organisaties (bijvoorbeeld een stichting of nv) waaraan bij wet bepaalde taken en bevoegdheden worden toegekend. Voorbeelden hiervan zijn AFM, DNB en NPO.

Politieke sturing voorkomen

Kortom, het gaat hier om maatschappelijk zeer relevante organisaties. De reden dat deze organisaties een zelfstandig bestuursorgaan zijn heeft er primair mee te maken dat de uitvoering van de (overheids)taak zo bedrijfsmatig en onafhankelijk mogelijk kan worden uitgevoerd. Om die reden zijn ze ‘op afstand geplaatst’ van de politiek om te voorkomen dat er ‘politieke’ sturing plaatsvindt: zowel op de te nemen besluiten als de bedrijfsvoering.

Ministers zijn niet verantwoordelijk voor de besluiten die zbo’s op grond van hun wettelijke opdracht nemen. De zbo’s nemen deze besluiten onafhankelijk. De minister is wel verantwoordelijk voor een adequate sturing en adequaat toezicht op de zbo’s. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen voorziet niet in een wettelijke verplichting een rvt in te stellen bij een zbo. Volgens de circulaire Governance ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) volstaat meestal een raad van advies (rva), als er behoefte is aan een ‘extra wettelijk orgaan’ bij een zbo.

Helft zbo’s heeft geen rvt of rva

Via websites en jaarverslagen is nagegaan of de 98 organisaties in het zbo-register een rvt of rva hebben. Hieruit blijkt dat ongeveer een kwart van de zbo’s een rvt heeft en eveneens een kwart een rva.

Figuur 1: Aantal zbo’s met of zonder raad van toezicht

figuur 1

Dat betekent dat de helft van de zbo’s geen rvt of rva heeft. Aangezien het hebben van een rvt geen wettelijke verplichting is, is het lastig hieraan een conclusie te verbinden. Overigens is er wel een verband met de omvang van de zbo. De 25 grootste zbo’s, met meer dan 350 fte, hebben vaker wel een rvt. De helft heeft een rvt, een derde een rva en slechts 20% geen van beide.

Figuur 2: Van de 25 grootste ZBO’s heeft de helft een raad van toezicht

figuur 2

Drie rollen rvt of rvc

Het burgerlijk wetboek (Boek 2) bepaalt het volgende: De raad van commissarissen heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap/vereniging/stichting en de met haar verbonden onderneming. Hij staat het bestuur met raad ter zijde. Bij de vervulling van hun taak richten de commissarissen zich naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming.

Hiervan afgeleid is het gangbaar te spreken over de drie rollen die een rvc heeft: toezichthouder, werkgever (van de bestuurder) en adviseur/klankbord.

Uit de interviews met de rvt-voorzitters bij zbo’s komt naar voren dat deze drie rollen bij rvt’s van een zbo grosso modo vergelijkbaar, maar toch ook nadrukkelijk verschillend zijn van die van een rvc in de private of semipublieke sector.

Toezichtrol

De rol van een rvt bij een zbo is zeer vergelijkbaar met die van een rvc ten aanzien van het vaststellen van de begroting en jaarrekening. Hetzelfde geldt als het gaat om een akkoord bij grote plannen en structurele organisatorische aanpassingen. Dat kan per organisatie iets verschillen: in de statuten/het reglement is bepaald waar de rvt over gaat. Bij de zbo’s is er echter een belangrijk verschil ten aanzien van de financiën. Bij een private organisatie legt de rvc verantwoording af aan de aandeelhouders. De rvt van een zbo heeft niet te maken met aandeelhouders. Bovendien kan een zbo in principe niet failliet gaan.

Daarnaast is er nog een belangrijk formeel, maar ook gevoelsmatig verschil. Een lid van de rvc is ook zelf verantwoordelijk – en aansprakelijk – voor de besluiten en continuïteit van de onderneming. Terwijl bij een zbo de minister ook een toezichtrol heeft. Als bij een beursgenoteerde onderneming de rvc langskomt, is ook de voltallige top van het bedrijf stand-by voor het geval de rvc hen wil spreken, zo geeft een van de geïnterviewde voorzitters aan. Die sfeer is er niet als de rvt van een zbo vergadert.

Werkgeversrol

Hier zit het grootste verschil tussen een rvc en een rvt bij een zbo, volgens de geïnterviewden. Een rvc gaat echt als enige over benoeming, schorsing en ontslag van de bestuurder(s). Als rvc is er ‘niemand boven je’ en de rvc stelt ook zichzelf aan. Bij grote zbo's is het in principe de minister en niet de rvt die de bestuurders mag benoemen, schorsen en ontslaan en het salaris van bestuurders mag vaststellen. Voorafgaand aan een benoeming stelt de rvt een voordracht op, maar de minister benoemt. Dat betekent dat de rvt in het benoemingstraject ervoor moet zorgen dat de minister tijdig wordt meegenomen. Bijvoorbeeld door de longlist te bespreken en eventuele no-go’s aan te geven. Daarnaast kan het ook zo zijn dat de rvt op basis van inhoud en expertise een nadrukkelijke voorkeur heeft voor een kandidaat, maar dat de minister vanuit diversiteit bijvoorbeeld een 50/50-eis stelt. En omdat de minister uiteindelijk degene is die benoemt, kan er soms ook een politieke kaart getrokken worden.

Adviseur/klankbord-rol

Ook deze rol is volgens de geïnterviewde voorzitters grosso modo identiek bij een rvc of een zbo-rvt. De raad van advies bij een zbo heeft volgens hen wat onduidelijker rol. Waar ga je eigenlijk over? Een raad van advies gaat niet over het budget en ook niet de benoeming van de bestuurder. Juist het feit dat er een zekere spanning in de relatie zit – sparren én toezicht – maakt dat je toch iets serieuzer luistert naar het advies van de rvt, dan wanneer het alleen een advies is. Een van de geïnterviewde voorzitters illustreert de balans tussen adviseur en toezichthouder ten opzichte van de bestuurder als volgt: ‘Als rvt staan we achter je, maar we zijn niet je vriend.’

Buffer tussen zbo en politiek

Als belangrijkste verschil tussen een rvc en een rvt bij een zbo benoemen de geïnterviewde voorzitters de verhouding ten opzichte van de minister en de politiek. Als rvt van een zbo heb je een zelfstandige verantwoordelijkheid. Toch moet je enerzijds de minister niet voor de voeten lopen en heb je anderzijds de taak om ervoor te zorgen dat de minister geen onnodige risico’s loopt.

Omdat de rvt, evenals een rvc, de continuïteit van de organisatie moet bewaken, kan de rvt ook fungeren als buffer tussen ministerie en zbo. Een rvt kan zowel de zbo-bestuurders als de minister helpen hun onafhankelijkheid te bewaken. Ook naar buiten toe, richting het maatschappelijk verkeer, is het van belang dat er tussen minister en zbo nog een rvt staat. Een rvt geeft meer standing aan de onafhankelijkheid.

Eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer

De afgelopen jaren is bij de sturing op uitvoeringsorganisaties (zbo en agentschappen) binnen ministeries getracht onderscheid te maken tussen verschillende rollen. Om het belang van de (continuïteit van de) uitvoeringsorganisatie zelf te behartigen is de rol van Eigenaar ingericht (zie de publicatie: Verbeter de werking!! Rollen in de sturing van uitvoeringsorganisaties in de Rijksdienst, ABD TopConsult). Deze rol, die vaak bij de (plaatsvervangend) secretaris-generaal van het ministerie wordt belegd, onderscheidt zich van die van de Opdrachtgever (minister) en de Opdrachtnemer (bestuurder). Hiermee is in feite een soort hulpconstructie in het leven geroepen, die wellicht niet nodig is als het betreffende zbo een rvt kent. Immers de rvt van de zbo kan ten opzichte van de minister een onafhankelijkere rol spelen dan een secretaris-generaal.

Conclusie: stel rvt verplicht

Is er verschil tussen het toezicht op zbo’s in de publieke sector (public governance) en het toezicht in de private sector (corporate governance)? Ja, dat verschil is er wel degelijk. De taken van een raad van toezicht bij een zbo vertonen weliswaar veel overeenkomsten met de taken van een raad van commissarissen in de private sector, maar er is toch een fundamenteel onderscheid, omdat er bij zbo’s ook een rol is voor de minister.

Niet voor niets op afstand

Om te beginnen bestaat er geen wettelijke verplichting voor zbo’s om een rvt te hebben. Het argument hierbij is dat de minister toezicht houdt op de zbo’s. Volgens de Kaderwet volstaat in bepaalde gevallen een raad van advies. Tegelijkertijd zijn zbo’s niet voor niets op afstand geplaatst. Het zou mijns inziens dan ook logischer zijn om ook voor zbo’s een rvt in te stellen, analoog aan de private en semipublieke sector.

Kritische vragen aan bestuurder

Ten tweede blijkt uit de interviews met rvt-voorzitters dat een rvt een zinvolle aanvulling is op de public governance rond zbo’s. Juist door hun bufferfunctie tussen minister en zbo vervullen ze een zinvolle taak en rol: zowel richting de minister als richting de zbo-bestuurder. Immers, een minister heeft door het op afstand plaatsen van de zbo geen of slechts beperkt zicht op de dagelijkse bedrijfsvoering. Een goed functionerende rvt heeft dat wel. Het zicht op de dagelijkse bedrijfsvoering en de rol van de bestuurder daarin biedt meerwaarde en zorgt voor betere checks and balances. Bovendien kan een rvt kritischer vragen stellen aan de bestuurder, zonder de schijn op zich te laden van politieke gemotiveerde beïnvloeding.

Bij wie werkgeversrol beleggen?

De conclusie: het zou mijns inziens zinvol zijn om bij (grote) zbo’s een raad van toezicht verplicht te stellen, naar het model van de raad van commissarissen in de private en semipublieke sector. Daarbij zal dan nog wel een keuze gemaakt moeten worden bij wie de werkgeversrol definitief wordt belegd: bij de minister of bij de rvt.

Cornelis van der Werf is secretaris van de Algemene Rekenkamer. Hij schreef dit artikel als eindopdracht voor de Leergang Board Potentials van NR Governance. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven en geeft niet de opvatting van de Algemene Rekenkamer weer.

Klik hier voor contact met Cornelis van der Werf.